美国国会的立法听证

    2009年12月2日，美国华盛顿，美国国务卿希拉里、国防部长盖茨与美军参谋长联席会议主席马伦出席参议院军事委员会举行的听证会。该委员会就美国总统奥巴马的阿富汗增兵计划进行听证。

    美国的听证制度源于英国，最早在司法领域确立，后来逐步发展到行政、立法等领域。目前在美国，一般认为国会立法听证主要有以下功能：

    首先是收集信息。立法听证会是国会公开收集对法案意见正式方式。通过举行听证会，立法者可以了解各有关方面对法案的意见，从而对立法的必要性以及法律规范的可行性作出比较准确的判断。

    其次是为公众参与立法提供平台。普通公众通过参加听证会并陈述意见，可以直接参与立法过程。另外，公众通过旁听或者收听、收看立法听证会，可以直接了解立法内容、焦点问题以及法案审议情况，便于他们及时向立法机关反映自己的意见和建议。委员会希望通过举行听证寻求公众、特定机构和组织及舆论对立法提案的支持。

    另外是为议员与选民沟通、向选民展示其政治活动提供舞台。在听证会上，议员发言支持或者反对一项特别的立法措施，一个主要目的是向其选区的选民表明他会处处为选民利益着想，尽职尽责地代表本选区选民的利益。

    此外，听证会记录作为记载社会政治经济活动的官方文件，具有珍贵的史料价值。由于听证会记录中往往包含了不同背景的陈述人的亲身经历、各种各样的统计数据、政府部门的立场、专家的陈述词、国会议员的发言以及一些戏剧性的问答等内容，被学者们视为研究国会立法最有价值的文献，也是各图书馆收藏最多的国会文件。

    当然，现在美国也有人批评国会现行的立法听证制度存在形式化、低效率的问题，认为立法听证会更多的时候是国会议员们作秀的政治舞台，没有什么实质意义。

    听证范围几乎覆盖所有领域的立法

    美国国会的立法听证会由国会的委员会或小组委员会举行。没有关于立法听证程序的专门法律，立法听证程序属于议会内部工作程序，由议会内部规则进行规范。众议院规则第11条和参议院规则第26条，分别规定了众、参两院举行立法听证会的规则，分别适用于众议院和参议院的委员会和小组委员会。两院各委员会和小组委员会在遵循基本规则的基础上，可以分别制定各自的立法听证程序规则，这些规则可以细化和补充两院立法听证的基本规则，但不得与基本规则相抵触。在规则之外，各委员会还有大量的惯例也适用于立法听证程序。

    无论国会处于开会期、休会期，还是闭会期，每个委员会都有权举行听证。通常，每个委员会每年都会收到数十项甚至上百项提案，委员会有权决定是否举行听证、对哪些提案进行听证以及举行听证的次数等。影响委员会决定是否听证的因素主要有：议题对国家的意义、政策措施对相关利益集团的重要性以及某些事项对特定委员会委员的意义等。每一位委员都可以向委员会提出对某项立法提案进行听证，按照规则和惯例，委员会主席对于是否举行听证拥有最终的决定权，有时由主席与委员会中的级别最高的少数党委员协商确定，或由委员会全体表决确定。听证会的日程安排一般由委员会主席决定。

    美国国会立法听证的范围目前几乎覆盖了所有领域的立法。在没有特别立法动议的情况下，委员会可以基于政策问题举行立法听证，听证的政策措施极有可能成为立法内容，但更多的时候立法听证是基于特定的立法提案举行的。对于立法提案，委员会一般都要举行立法听证。立法听证的举行实际上成为法案已经过委员会仔细审查的有力证明。

    美国国会在立法听证准备阶段需要准备资料。需要事先准备并提供的资料主要包括：立法背景情况，包括相关法律、法规、法院判决、报刊文章、政府报告、学术论文及与此相关的主要历史事件列表等；相关政策研究资料及学术研究文献资料；法案文本及其解释说明；立法中主要争议问题及拥护者和反对者的观点；政府机构或非政府组织提供的相关统计数据等。政府部门通常是信息的主要提供者。国会研究中心可以协助委员会进行有关工作。许多非政府组织、政策研究机构、法律或咨询机构以及其他非营利团体也会为委员会提供大量数据、分析研究报告和立法意见、建议。相关利益集团也会开始积极活动，试图及早表达意见。

    之后要发布通知。委员会主席必须至少提前1周公布听证会的日期、地点、主题。如果委员会主席与本委员会中级别最高的少数党委员协商一致，或经委员会多数票表决通过，发布通知的时间可以少于1周。然后要选择陈述人。选择陈述人是听证准备阶段最重要的工作。选择什么人出席听证会陈述意见、听证会上将要表达哪些观点、采用什么陈述顺序和形式等问题，关系到听证会能否取得预期的效果，因而是委员会关注的重点。陈述人一般由议会内部有关人员、政府部门或机构有关人员、相关方面专家、利益集团代表、普通公众等构成。陈述人来源包括有关部门派遣、委员会邀请、少数党议员指定、自愿报名、委员会传唤等。

    任何公民均可报名作为陈述人

    任何公民均可报名作为陈述人。工作人员一般会提前接触候选人，与其进行面谈，了解其背景、立场和观点，从中确定人选。委员会选择陈述人主要有两种不同做法，一种是广泛选择多方面各种不同意见的代表出席听证会，尽可能保证各种合理的意见都能够得到表达；另一种是专门邀请一些持有某种特定意见的代表作为陈述人。

    在确定合适的陈述人选之后，委员会主席会向他们发出出席听证会陈述意见的邀请函。听证前，工作人员有时会约见陈述人，告知听证会程序及相关注意事项，并与他们就如何回答听证会上委员会成员将要提出的问题作好事先沟通。

    委员会通常只对生活比较困难的陈述人给予一定补偿。根据众议院规则，按日补偿数额应与众议院监督委员会许可的众议院委员及聘用工作人员的实际差旅费相同。但是，对以传票传唤的陈述人不给与补偿。

    每位陈述人事先要向组织听证会的委员会提交书面陈述词。提交陈述词的时间通常是听证会前24小时至72小时内。在有些情况下，如在即将举行听证会时才发布通知并向陈述人发出邀请时，委员会有权决定不需要事先提交书面陈述词。

    陈述的形式和顺序由委员会决定。传统的陈述形式是一段时间内只传唤一位陈述人进行口头陈述，并接受委员们的询问。目前普遍采用的形式是，将陈述人分成若干小组，每组由持有不同观点的陈述人组成，每次传唤一组陈述人，每位陈述人逐一进行陈述后，委员针对整个小组或单个陈述人提出询问。陈述顺序由委员会根据听证会的具体情况决定。国会议员、政府高级官员通常被安排先于其他人进行陈述。名人出席听证会时，由于他们经常会引起大量的媒体采访和公众关注，所以一般被安排在委员出席率最高的时候如听证开始阶段。学者、一般政府官员、利益集团代表以及普通公民出席听证会发表陈述意见的顺序，则按照最有利于表达委员会立法意图的原则来安排。

    听证委员会所有成员都会提前得到通知，但是否参加，自行决定。众议院规则规定，众议院委员会的任何听证都必须有至少2名委员参加；参议院规则规定，只要有1名委员参加，参议院的委员会就可以进行听证。两院各委员会都有权在此基础上决定本委员会的法定出席人数。

    如果在听证会上公开陈述词或其他有关证据或其他审议事项将会危及国家安全，或者可能导致违反法律或两院规则，则听证会可以不公开进行。一般情况下，委员会决定听证会完全或部分不公开，必须在有一定数量委员出席的公开会议上通过点名计票的方式进行表决。

    问答阶段为委员会提供了获取公众支持的机会

    听证开始时，主持人要作一个简要说明，介绍听证议题和听证目的，说明听证的重要事项及当前的问题。主持人讲话结束后，通常会请委员会级别最高的少数党委员作一个简短发言，其后，也可能给其他委员发言的机会。不是所有的委员会都允许所有委员在听证会上发言。委员经主持人同意发表公开声明的，每人发言时间不得超过5分钟。

    在陈述人进行口头陈述前，通常由主持人按照事先确定的顺序和形式介绍陈述人，告知陈述顺序。由于已经事先获得了书面陈述词，因此，陈述人在进行口头陈述时一般仅简要说明观点，时间限制在5分钟以内。经主持人同意，陈述人发言时间可以适当延长。陈述人按照事先确定的顺序进行口头陈述。

    每位陈述人都进行口头陈述后，听证会进入问答阶段。这一阶段为委员会提供了塑造公众形象、获取公众及舆论对立法提案支持的机会。委员们往往利用询问陈述人的机会表达自己的立场、观点。

    委员会每位委员都享有询问陈述人的权利，每人询问的时间一般为5分钟。实践中许多委员会都规定，经委员会委员一致同意，每位委员询问时间可以长于5分钟。在适用“5分钟规则”对陈述人进行第一轮询问后，委员会可以决定如何安排余下的时间。

    委员会有权规定其委员询问陈述人的顺序。普通程序是不同党派的委员交替询问，每个党派内部则按委员资历深浅排列询问的先后顺序。还有一种“先到规则”，是按照委员到达听证会场时间的先后排列询问顺序。有些委员会同时适用这两种规则。委员会主席和级别最高的少数党委员不论何时到场都享有询问的优先权。

    听证会都公开举行并向媒体公开

    除听证内容涉及国家安全、审议敏感法律执行情况及涉及个人名誉的问题，或者委员会多数委员表决同意不公开听证外，美国国会的听证会都公开举行，向公众公开的听证必须向媒体公开。美国有一个电视频道C-SPAN专门报道国会活动，C-SPAN网站也对国会活动做全面的报道。所有的立法听证会都会通过C-SPAN进行电视和网上直播。

    委员会的宣传负责人通常负责为听证安排媒体报道，举行新闻发布会是通知记者的普遍做法。有些委员会寄送日程安排通知媒体将举行听证会，寄送的信息中通常包括本期听证系列会议的顺序表及每次听证的相关内容，载明听证日期、时间、地点以及工作人员联系方式。听证会前，工作人员还会为媒体准备大量相关材料。

    媒体参加听证会，须事先向委员会提出申请，由委员会主席决定。一旦委员会主席决定参加听证的记者数量，电台和电视记者协会执行委员会就将决定如何在不同媒体机构间分配名额。如果申请参加听证会的媒体数量多于委员会主席批准的数量，新闻记者常务委员会应负责安排媒体进行联合报道。技术人员会在会场内放置特别灯光，以使光亮度达到电视转播所要求的最低标准，其他灯光如聚光灯和闪光灯都禁止使用。

    听证记录公开，允许所有议员查阅立法听证结束后，委员会通常会举行法案定稿会议，根据听证会的情况审议修改法案。审议结束时，委员会通过投票表决的方式，决定是否将法案提交众议院或参议院大会审议。委员会如果赞成某项立法提案，须提交一份赞成法案的报告并附上法案文本及对法案的修改意见；如果不赞成立法提案，可以提交一份反对法案的报告，或对法案不置可否。遭到委员会反对或委员会不置可否的立法提案，多数情况下都成为废案。

    委员会应当保存听证记录。记录必须是真正逐字记载的。在大会审议前，委员会应将听证记录印发各位议员。委员会的听证记录必须公开，允许所有议员查阅。